Referentenentwurf eines Gesetzes zur Reform des Nachrichtendienstrechts

Zusammenfassung:

Der vorliegende Referentenentwurf reformiert das Nachrichtendienstrecht von Grund auf. Eine abschließende Bewertung des umfangreichen Entwurfs war binnen der knapp bemessenen Stellungnahmefrist nicht möglich. Die Stellungnahme der Bundesnotarkammer beschränkt sich daher notwendigerweise auf einzelne Regelungen, die für die Funktionsfähigkeit der vorsorgenden Rechtspflege von besonderer Bedeutung sind. 

Für nicht sachgerecht halten wir, dass die Differenzierung zwischen den absolut und den nur relativ geschützten Berufsgeheimnisträgern in § 32 BVerfSchG-E beibehalten wird und Notarinnen und Notare weiterhin lediglich relativen Schutz erfahren (A.I). In gleicher Weise sehen wir die in § 22 BNDG-E begründete Ungleichbehandlung von Berufsgeheimnisträgern kritisch (A.II). In der Gesetzesbegründung sollte außerdem klargestellt werden, dass die notarielle Verschwiegenheitspflicht nach § 18 BNotO eine besondere gesetzliche Übermittlungsregelung im Sinne der §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 BVerfSchG-E, §§ 7 Abs. 2, 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Satz 2 BNDG-E ist, die verpflichtenden Auskunftsersuchen oder eigeninitiativen Übermittlungen in gleicher Weise wie die anwaltliche Verschwiegenheitspflicht nach § 43a Abs. 2 BRAO entgegenstehen kann (A.III). Schließlich regen wir an, dass der Schutz von zeugnisverweigerungsberechtigten Berufsgeheimnisträgern nach § 32 BVerfSchG-E auch auf Maßnahmen gegen die Notarkammern und die Bundesnotarkammer erstreckt wird (B.).

Im Einzelnen:

A. Schutz der notariellen Verschwiegenheitspflicht

I. Zu § 32 BVerfSchG-E

§ 32 BVerfSchG-E enthält eine Regelung zum „Schutz von zeugnisverweigerungsberechtigten Berufsgeheimnisträgern“. Anders als die bisherige Regelung in § 3b G 10 gilt sie nicht nur für die Telekommunikationsüberwachung, sondern findet auf alle nachrichtendienstlichen Mittel Anwendung,[1] was grundsätzlich zu begrüßen ist. 

1. Differenzierung zwischen absolut und relativ geschützten Berufsgruppen (Abs. 1, Abs. 2)

Für nicht sachgerecht halten wir jedoch, dass die Differenzierung zwischen den nach Absatz 1 absolut und nach Absatz 2 nur relativ geschützten Berufsgruppen beibehalten wird und Notarinnen und Notare weiterhin lediglich Absatz 2 unterfallen sollen. 

Stattdessen sollte die in § 53 StPO angelegte Gleichbehandlung der Berufsgeheimnisträger bei der Wahrung ihrer Berufsgeheimnisse in vollem Umfang auch im Rahmen des Bundesverfassungsschutzgesetzes verwirklicht werden. Nur so kann der verfassungsrechtlich notwendige Schutz des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen den Betroffenen und dem Berufsgeheimnisträger effektiv und praktikabel gewährleistet werden. Die derzeitige Regelung des Zeugnisverweigerungsrechts in § 53 StPO hat nach zahlreichen Änderungen aus sachlich wohlerwogenen Gründen ihre heutige Fassung erhalten. Bewusst wurde dabei auf eine Differenzierung zwischen den verschiedenen Berufsgeheimnisträgern – mit Ausnahme von Journalistinnen und Journalisten i. S. v. § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO[2] – verzichtet. Hintergrund hierfür ist nicht zuletzt die Erkenntnis, „dass der einzelne bei der zunehmenden Kompliziertheit des Lebens in immer mehr Fragen fremden Rat und fremde Hilfe in Anspruch nehmen muss,“[3] sodass in der modernen Gesellschaft ein schützenswertes Vertrauensverhältnis nicht mehr nur oder in erster Linie zu Geistlichen, zur Anwaltschaft und zur Ärzteschaft besteht.

Der in § 32 BVerfSchG-E angelegte, im Vergleich zu Geistlichen, zur Anwaltschaft oder zu Abgeordneten deutlich herabgesetzte Schutz der Kommunikation zwischen der Notarin bzw. dem Notar einerseits und den Mandantinnen und Mandanten andererseits läuft der gesellschaftlich fest verankerten Erwartung einer Privilegierung des hier bestehenden Vertrauensverhältnisses zuwider und ist den Beteiligten nur schwer vermittelbar. Denn Notarinnen und Notare sind nach § 1 BNotO unabhängige Träger eines öffentlichen Amtes. Nach § 18 BNotO sind sie – genau wie die Anwaltschaft nach § 43a Abs. 2 BRAO – streng und nach § 203 Abs. 1 Nr. 3 StGB strafbewehrt zur Verschwiegenheit verpflichtet. Dabei kommt der notariellen Verschwiegenheitspflicht verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Sie dient in erster Linie dem Schutz der Beteiligten und sichert – ebenso wie die anwaltliche Verschwiegenheitspflicht – deren Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG.[4] Notarinnen und Notare sind gemäß § 17 BeurkG kraft Gesetzes verpflichtet, den Sachverhalt umfassend aufzuklären. Dies erfordert nicht selten, dass die Beteiligten auch höchstpersönliche und wirtschaftlich sensible Informationen offenlegen. Dabei ist von zentraler Bedeutung, dass die Beteiligten auf die Vertraulichkeit der geteilten Informationen vertrauen dürfen.

Bei Anwaltsnotarinnen und -notaren führt die Differenzierung außerdem zu dem praktisch nicht nachvollziehbaren Ergebnis, dass dieselbe Person je nach Tätigkeit absolut oder nur relativ geschützt ist.

2. Anwendungsausschluss (Abs. 4)

Der absolute oder relative Schutz des Berufsgeheimnisses soll nach Absatz 4 bei tatsächlichen Anhaltspunkten für eine „Beteiligung" des Berufsgeheimnisträgers an der aufzuklärenden Bedrohung vollständig entfallen. Laut Begründung ist der Beteiligtenbegriff in diesem Zusammenhang „gefahrenabwehrrechtlich", also rein objektiv zu verstehen; eine subjektive Tatseite soll grundsätzlich nicht maßgeblich sein.[5] Notarinnen und Notare, die gutgläubig einen Vorgang beurkunden, der im Zusammenhang mit einer aufzuklärenden Bedrohung steht, könnten danach objektiv „beteiligt" sein und jeden Geheimnisschutz verlieren. Das erscheint nicht gerechtfertigt. Die derzeitige Regelung in § 3b Abs. 4 G 10 setzt hierfür richtigerweise eine bewusste Unterstützung krimineller Bestrebungen voraus. Nur, wenn dem Berufsgeheimnisträger seine Unterstützungshandlung bewusst ist, liegt ein vorwerfbares Verhalten vor, das die Versagung des besonderen Schutzes des Berufsgeheimnisses rechtfertigt. Genügt hingegen bereits eine objektive Unterstützung, bestünde die Gefahr, dass auch gutgläubiges, berufstypisches Handeln vom Schutz ausgenommen würde, was dem Zweck des Berufsgeheimnisschutzes und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widerspräche. Schließlich besteht die notarielle Verschwiegenheitspflicht nicht nur im Interesse des Einzelnen, sondern auch im Allgemeininteresse an einer funktionierenden vorsorgenden Rechtspflege.[6]

3. Verwertungsverbot (Abs. 5)

Wenngleich die Differenzierung zwischen den nach Absatz 1 absolut und nach Absatz 2 nur relativ geschützten Berufsgruppen nicht nachvollziehbar ist, begrüßen wir, dass Absatz 5 ein Verwertungsverbot auch für relativ geschützte Berufsgeheimnisträger bezüglich solcher Informationen vorsieht, die das Bundesamt für Verfassungsschutz nicht gezielt hätte erheben dürfen.[7] Ein solches Verwertungsverbot sieht § 3b Abs. 1 Satz 2 G 10 bislang nur für absolut geschützte Berufsgeheimnisse vor.

4. Unabhängige Vorabkontrolle (Abs. 2 i. V. m. § 34 Abs. 1 Nr. 11 BVerfSchG-E)

Auch wenn die Differenzierung zwischen den nach Absatz 1 absolut und nach Absatz 2 nur relativ geschützten Berufsgruppen schon im Ansatz abzulehnen ist, befürworten wir, dass Maßnahmen, die mit einem Eingriff in relativ geschützte Berufsgeheimnisse verbunden sind, nach § 34 Abs. 1 Nr. 11 BVerfSchG-E künftig immerhin einer unabhängigen Vorabkontrolle durch den neu geschaffenen Unabhängigen Kontrollrat unterzogen werden sollen.

II. Zu § 22 BNDG-E

§ 22 BNDG-E enthält eine Regelung zum „Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen“. Diese erfasst die Beziehung Betroffener zu Geistlichen, zur Anwaltschaft, zu Journalistinnen und Journalisten sowie zu Abgeordneten, wie die bisherige Regelung in § 21 BNDG allerdings nicht die Beziehung Betroffener zu Notarinnen und Notaren. Die darin liegende Ungleichbehandlung von Berufsgeheimnisträgern ist aus den unter A.I.1 dargestellten Gründen nicht sinnvoll. Sachliche Gründe, die eine Schlechterstellung der Vertraulichkeitsbeziehung zwischen Notarinnen und Notaren und ihren Mandantinnen und Mandanten etwa gegenüber der anwaltlichen Mandatsbeziehung rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Vielmehr weist auch das notarielle Vertrauensverhältnis einen verfassungsrechtlichen Bezug auf und dient dem Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung der Beteiligten. Es verdient daher einen gleichwertigen rechtlichen Schutz. Die Ungleichbehandlung der Berufsgruppen sollte anlässlich der Reform des Nachrichtendienstrechts aufgegeben werden.

III. Zu §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 BVerfSchG-E, §§ 7 Abs. 2, 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Satz 2 BNDG-E

§ 9 BVerfSchG-E enthält allgemeine Vorgaben für die Datenerhebung bei Dritten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz. Diese werden durch § 10 BVerfSchG-E um spezielle Vorgaben für die Übermittlung von Daten durch „inländische öffentliche Stellen“ ergänzt. In ähnlicher Weise regelt § 7 BNDG-E allgemein, was der Bundesnachrichtendienst bei der Datenerhebung unter Mitwirkung anderer Stellen zu beachten hat, während §§ 10, 11 BNDG-E spezielle Vorgaben für die Übermittlung von Daten durch „inländische öffentliche Stellen“ enthält.

Dabei besagen § 9 Abs. 2 BVerfSchG-E und § 7 Abs. 2 BNDG-E jeweils, dass der jeweilige inländische Dritte bzw. die jeweilige inländische Stelle die ersuchten Informationen übermitteln darf, „wenn nicht besondere gesetzliche Übermittlungsregelungen entgegenstehen.“ Für inländische öffentliche Stellen regeln § 10 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG-E und § 11 Abs. 1 Satz 2 BNDG-E, dass die ersuchten Informationen übermittelt werden müssen, „wenn nicht besondere gesetzliche Übermittlungsregelungen entgegenstehen.“ Besondere gesetzliche Übermittlungsregelungen können nach § 10 Abs. 4 Satz 1 BVerfSchG-E und § 10 Abs. 1 BNDG-E auch einer eigeninitiativen Übermittlung von Informationen durch inländische öffentliche Stellen entgegenstehen. Besondere gesetzliche Übermittlungsregelungen sind dabei laut Begründung Vorschriften, die speziell die Übermittlung an Verfassungsschutzbehörden bzw. den Bundesnachrichtendienst regeln oder eine abschließende Regelung (auch gegenüber Verfassungsschutzbehörden bzw. gegenüber dem Bundesnachrichtendienst) treffen, indem allgemeine verfassungsrechtliche Vorgaben der Weiterverarbeitung fachrechtlich abweichungsfest umgesetzt werden.[8] Dazu zählen auch berufliche Verschwiegenheitspflichten, die gegenüber Sicherheitsbehörden gelten.[9] Als Beispiel hierfür wird die anwaltliche Verschwiegenheitspflicht nach § 43a Abs. 2 BRAO angeführt.[10]

Notarinnen und Notare als unabhängige Träger eines öffentlichen Amtes (§ 1 BNotO) dürften „inländische öffentliche Stelle“ im Sinne des § 10 BVerfSchG-E bzw. des § 10, 11 BNDG-E sein. Insofern sollte klargestellt werden, dass auch die notarielle Verschwiegenheitspflicht nach § 18 BNotO eine besondere gesetzliche Übermittlungsregelung im Sinne der §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 BVerfSchG-E, §§ 7 Abs. 2, 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Satz 2 BNDG-E ist, die verpflichtenden Auskunftsersuchen bzw. eigeninitiativen Übermittlungen entgegenstehen kann. Ihr primäres Schutzgut ist das informationelle Selbstbestimmungsrecht als Teil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Beteiligten, die autonom darüber zu bestimmen haben, ob und innerhalb welcher Grenzen die Notarin bzw. der Notar bei der Amtsausübung bekannt gewordene Angelegenheiten Dritten gegenüber offenbaren darf.[11] Somit dient § 18 BNotO der fachrechtlich abweichungsfesten Umsetzung allgemeiner verfassungsrechtlicher Vorgaben. Die notarielle Verschwiegenheitspflicht gilt außerdem – genau wie die anwaltliche - auch und gerade gegenüber Behörden und Gerichten.[12]

B. Schutz sonstiger Verschwiegenheitspflichten, insbesondere der Notarkammern und der Bundesnotarkammer

Kritisch sehen wir außerdem, dass der vorgenannte Schutz gemäß § 32 BVerfSchG-E nicht auf Verschwiegenheitspflichten der Notarkammern und der Bundesnotarkammer gemäß § 69a Abs. 1 und Abs. 2, § 81a Abs. 1 BNotO erstreckt wird, sodass insoweit deutlich niedrigere Hürden für nachrichtendienstliche Maßnahmen bestehen.

Dies ist vor folgendem Hintergrund bedenklich: Die der notariellen Verschwiegenheitspflicht unterfallenden Informationen dürfen gegenüber der Notarkammer bzw. der Bundesnotarkammer offenbart werden, da deren Beschäftigte selbst der Verschwiegenheitspflicht nach § 69a, § 81a BNotO unterliegen und dies etwa zur Wahrnehmung der Unterstützungsaufgaben der Aufsichtsbehörde nach § 67 Abs. 1 Satz 2 BNotO erforderlich ist. Aufgrund der Verpflichtung, eine rechtmäßige und gewissenhafte Berufsausübung der Notarinnen und Notare sicherzustellen, stehen die Notarkammern als Ansprechpartner zur Verfügung. Dabei verarbeiten sie hochsensible Daten aus dem Notariat und teilweise darüber hinaus, wie im Fall der Bundesnotarkammer die Beispiele Zentrales Testamentsregister und Zentrales Vorsorgeregister verdeutlichen.

Soweit die Beschäftigten der Notarkammer bzw. der Bundesnotarkammer Informationen erlangen, die der notariellen Verschwiegenheitspflicht gem. § 18 BNotO unterfallen, ergäbe sich eine widersprüchliche Situation: Nachrichtendienstliche Maßnahmen gegen Notarinnen und Notare oder gegen Angestellte der Notarstelle wären nur unter den Voraussetzungen des § 32 BVerfSchG-E möglich. Für Maßnahmen gegen zuständige Beschäftigte der Berufskammern würde der Schutz des § 32 BVerfSchG-E jedoch nicht gelten, sodass dieser praktisch umgangen werden könnte. Hinzu kommt im Fall der Bundesnotarkammer, dass mit Diensten wie dem Zentralen Testamentsregister und dem Zentralen Vorsorgeregister teilweise auch hochsensible Daten verarbeitet werden, die nicht von Notarinnen und Notaren stammen.

Vor diesem Hintergrund regen wir an, dass der Schutz von zeugnisverweigerungsberechtigten Berufsgeheimnisträgern nach § 32 BVerfSchG-E auch auf Maßnahmen gegen Berufskammern wie etwa die Notarkammern und die Bundesnotarkammer erstreckt wird. 

Als Körperschaften des öffentlichen Rechts dürften im Übrigen auch die Notarkammern und die Bundesnotarkammer „inländische öffentliche Stellen“ im Sinne des § 10 BVerfSchG-E bzw. des §§ 10, 11 BNDG-E sein. Insofern sollte außerdem in der Begründung klargestellt werden, dass auch § 69a Abs. 1 und Abs. 2, § 81a Abs. 1 BNotO besondere gesetzliche Übermittlungsregelungen im Sinne der §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 BVerfSchG-E, §§ 7 Abs. 2, 10 Abs. 1, 11 Abs. 1 Satz 2 BNDG-E sind, die verpflichtenden Auskunftsersuchen bzw. eigeninitiativen Übermittlungen entgegenstehen können.

 

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[1] Vgl. Referentenentwurf, S. 312.

[2] Vgl. § 53 Abs. 2 Satz 2 StPO.

[3] Vgl. BT-Drs. 7/2526, S. 14.

[4] Vgl. BeckOK BNotO/Sander, 13. Edition Stand 01.02.2026, § 18 Rn. 2.

[5] Vgl. Referentenentwurf, S. 312f. 

[6] Vgl. Diehn/Schwipps, BNotO - Kommentar, 3. Auflage 2025, § 18 Rn. 5.

[7] Vgl. Referentenentwurf, S. 314. 

 

[8] Vgl. Referentenentwurf, S. 255, S. 408.

[9] Vgl. Referentenentwurf, S. 255, S. 408.

[10] Vgl. Referentenentwurf, S. 255, S. 408.

[11] Vgl. Arndt/Lerch/Sandkühler, BNotO - Kommentar, 8. Auflage 2016, § 18 Rn. 2.

[12] Vgl. Arndt/Lerch/Sandkühler, BNotO - Kommentar, 8. Auflage 2016, § 18 Rn. 23.

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